La Gestión del Suelo Urbano: factor de Competitividad de las Ciudades

Existen múltiples estudios sobre la competitividad de las ciudades en México y en el mundo. Sólo por mencionar algunos ejemplos, se encuentra The Global Urban Competitiveness Report 2010 (Ni y Kresl, 2010) que compara 500 ciudades en todo el mundo a través de 7 subíndices compuestos por una centena de indicadores sobre ambiente empresarial, estructura industrial, recursos humanos, infraestructura, medio ambiente, fortaleza de las finanzas públicas, calidad de vida, conectividad global, entre otros.

Foto: Archivo. Local & Global Ideas

Otra de las publicaciones de mayor difusión es Competitive Cities in the Global Economy (OECD, 2006) que hace un análisis de varias zonas metropolitanas de los países miembro así como un análisis de su política urbana. En México son conocidos los trabajos de Sobrino (2010); quien participó precisamente en el equipo internacional del primero; así como los de Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) y más recientemente Cabrero (2012) e IMCO (2012). Estos estudios y reportes, toman al suelo fundamentalmente como un factor de producción, y no como un factor cuya gestión adecuada puede llegar no sólo a condicionar, sino a comprometer la competitividad de una ciudad.

En efecto, el suelo o el territorio como factor de competitividad es visto de manera indirecta en los estudios sobre competitividad urbana. Por ejemplo, en el estudio de Ni y Kresl (2010) el territorio como factor de competitividad es un indicador asociado al PIB por km2, es decir, un indicador de “densidad de la riqueza”. El reporte de competitividad de Cabrero (2012), y toda la línea de investigación desarrollada una década a tras por él, Ziccardi y Orihuela, contempla cuatro componentes para medir la competitividad: un componente económico, un componente sociodemográfico, un componente institucional y un componente urbano – ambiental.

En los estudios de Cabrero, Orihuela y Ziccardi, el componente institucional tiene un indicador similar al de Ni y Kresl asociado al suelo, a saber, los “Activos” entendido como la “densidad de capital”. En ese mismo estudio, dentro del componente urbano – ambiental, los autores propone un indicador asociado no al suelo urbano en sí, sino al territorio; al considerar como indicador la “Reforestación”, entendida como la superficie reforestada entre la población total. Si bien este indicador no remite directamente al suelo urbano ni al funcionamiento del mercado inmobiliario y su regulación a través del predial y otros instrumentos regulatorios; apunta hacia la necesidad de mejorar la planeación de las ciudades para contener su crecimiento, evitar el cambio de uso de suelo de rural o forestal a urbano y en consecuencia, a la necesidad de perfeccionar los mecanismos de adquisición de reserva territorial para que no se haga a costa de los activos naturales de las ciudades al interior de ellas y en su periferia.

En el estudio del IMCO (2012), la variable “suelo” es expresada en el indicador “Crecimiento de la mancha urbana”, entendido como el cociente entre el crecimiento de la mancha urbana y el crecimiento de la población. El estudio del IMCO incluyen además la densidad medida en habitantes por km2, la existencia o no de un BRT o un sistema integrado de autobuses y la proporción de viviendas deshabitadas (tema de actualidad en las políticas habitacionales en México).

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A su vez, el estudio de la OCDE (2006), reconoce que las actividades de mayor valor agregado y de mayor productividad hoy en día, son menos dependientes del espacio físico. Así, el estudio de Ni y Kresl y el

de la OCDE no otorgan un valor explícito a la densidad urbana, sino a la concentración de la riqueza y las actividades de mayor valor agregado por unidad de superficie, a diferencia del reporte del IMCO que sí otorga un valor explícito a la densidad, en la medida en que la densidad supone economías de aglomeración y al mismo tiempo, la dispersión implica costos ambientales y de mantenimiento para el gobierno municipal.

Si bien los estudios sobre competitividad que han realizado Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) y Cabrero (2012), y el del IMCO (2012), reconocen la capacidad financiera (autosuficiencia en las finanzas locales) como uno de los componentes de la competitividad urbana, lo cuál está totalmente asociado a la gestión del suelo a través de la operación del catastro y el cobro del impuesto predial; ambos estudios centra la atención en el síntoma (la expansión urbana) y no en la “enfermedad” (la ausencia de regulación del mercado del suelo), y es ahí donde consideramos que vale la pena profundizar en los componentes que integran el ICU del IMCO para orientar mejor las políticas públicas y ejecutar acciones concretas que permitan atacar directamente las causas de la dispersión y lograr ciudades densas, competitivas y más sustentables.

La gestión del suelo: clave para lograr ciudades densas, competitivas y sustentables

Está suficientemente documentada las ventajas y co-beneficios de la densidad urbana y su relevancia para recrear un espacio urbano vital (living environment), que concentra actividades económicas, fortalece el comercio al pormenor (retail), incita el encuentro entre proveedores y consumidores, fomenta la movilidad no motorizada (cycling) y a pie, atraer actividades culturales, recreativas, inversión productiva, contribuye a la salud y sobre todo, genera un espacio atractivo para mano de obra calificada que es semilla de la innovación en otros sectores como la industria, el comercio o los servicios; todos ellos asociados, precisamente, a la competitividad. Sin embargo, para lograr una ciudad densa, se requieren poner en práctica instrumentos de gestión del suelo.

Un punto en común entre el estudio del IMCO y el de la OCDE es que otorgan un valor a la mezcla de usos de suelo, a la presencia de medios de transporte y movilidad no motorizada y el acceso a una vivienda, como varios de los factores determinantes de la competitividad urbana. El estudio de la OCDE reconoce incluso que uno de estos factores que es poco considerado en los estudios sobre competitividad urbana es el costo del suelo y sugiere que la concentración de las mismas actividades económicas ejerce presión sobre el mismo, induciendo que se localicen en las zonas de mayor renta o valor de suelo, aquellas actividades de mayor valor agregado, y viceversa. La vivienda social es una de ellas.

En el contexto mexicano, son varios los factores que podrían explicar la “enfermedad”, que están asociados al manejo del suelo y que no se encuentran incorporados en ningún reporte sobre competitividad urbana, cuando menos hasta donde hemos podido documentarnos. Estos factores, a nuestro juicio, son los siguientes:

• Ausencia de instrumentos de regulación del suelo que incentiven una conducta de inversionista a los propietarios del suelo. En otras palabras, persiste una conducta patrimonialista del propietario, lo que entorpece la incorporación al mercado inmobiliario de millones de hectáreas vacantes al interior de las ciudades, que podrán ser aprovechadas para proyectos industriales, comerciales, de servicios, ambientales, de vivienda, o mixtos. Entre estos instrumentos se encuentran el impuesto a la plusvalía, predial base suelo, intercambio de beneficios, transferencia de potencialidades, predial progresivo en el tiempo con obligación de construir o vender, entre otros. Muchos de estos ya se aplican en otros países latinoamericanos como Colombia o Brasil. Incluso en algunas Leyes Estatales y Reglamentos Municipales ya se encuentra contemplados, pero no se aplican.
• La falta de aplicación de estos instrumentos genera pérdidas hacendarias al municipio, pues los mismos son de hecho instrumentos fiscales que buscan regular la propiedad del suelo y el mercado inmobiliario en general: cobro del impuesto predial, por adquisición de inmuebles, por traslado de dominio, contribuciones de mejoras, etc.
• Un padrón de contribuyentes desactualizado en el Catastro Municipal, que llega a tener un rezago de más del 50% si contrastamos el número de cuentas prediales, con el número de hogares y de unidades económicas que reporta el INEGI en los Censos de Población y Vivienda y en los Censos Económicos.
• Valores catastrales muy por debajo de los valores comerciales. Salvo raras excepciones, los valores catastrales suelen tener un rezago de hasta el 80% de los valores comerciales. Millones de predios están subvaluados y lamentablemente, subir el valor catastral para lograr una mejor recaudación, no se acompaña de campañas sobre el destino de los recursos recaudados y transparencia en su aplicación, lo que desacredita la medida.
  
• Cultura del “No Cobro” por parte de la autoridad y falta de aplicación del cobro coactivo. Los presidentes municipales no desean ser recordados por que subieron el impuesto predial, por lo que se genera un círculo vicioso entre el “no cobro” del municipio (por no asumir el costo político) y el “no pago” del contribuyente (por no saber el destino de sus impuestos).
• Procesos administrativos y jurídicos sumamente tardados en la incorporación del suelo de origen ejidal al régimen de propiedad privada, lo que genera incertidumbre en el inversionista por falta de certeza jurídica en la propiedad de la tierra.
• Juicios expropiatorios no ejecutados y con retrasos de años o décadas en el peor de los casos. Cuando esto ocurre, las indemnizaciones no necesariamente son actualizadas a valor presente, por lo que cuando son ejecutadas, lo que recibe el expropiado es muy poco. Estas circunstancias lo incitan a interponer recursos como el amparo y a cuestionar la utilidad pública de la medida, lo que pone en riesgo la expropiación y en muchos casos, el Estado ha tenido que revertirla y pagar una indemnización, no por expropiación, sino por daños y perjuicios.
• Falta de articulación entre las ciudades y su periferia rural, lo que explica una parte del fenómeno de la dispersión. En la medida en que no haya una actividad productiva en las periferias rurales de las ciudades que garantice su conservación como suelo rural o forestal, los ejidatarios o pequeños propietarios preferirán por mucho dejar ociosa la tierra hasta que “los alcance” la mancha urbana y especular o vender de manera regular o irregular. En este punto, vale la pena señalar que Ni y Kresl (2010) sugieren como parte del índice de competitividad urbana global, la necesidad de lograr un co-desarrollo entre las ciudades y su área rural.

La especificidad de México de tener un régimen de propiedad único en el mundo, es decir, el ejidal; aunado a la expansión sin precedentes que han tenido las ciudades en las últimas tres décadas, y a la falta de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo invitan a profundizar en indicadores vinculados con la gestión del suelo que permitan perfeccionar los índices de competitividad urbana. Además, el manejo del suelo es una atribución casi exclusiva de los municipios, por lo que su inclusión dentro de un sistema de indicadores de competitividad urbana permitiría una radiografía más precisa del desempeño de los municipio en aquellas tareas que les son inherentes, a saber, el administración del desarrollo urbano.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

Fuentes de Información

Cabrero, Enrique (2012) Retos de la Competitividad Urbana en México. Ed. Enrique Cabrero. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. México. 60p. Disponible en: http://www.cide.edu.mx/documento-de-divulgacion-indice-competitividad-CIDE-2012.pdf

Cabrero, Enrique; Orihuela, Isela y Alicia Ziccardi (2005) “Ciudades competitivas – Ciudades cooperativas: conceptos clave y construcción de un índice”. En Arce, Cabrero, E. y A. Ziccardi. Ciudades del Siglo XXI. ¿Competitividad o Cooperación?. CIDE. Miguel Angel Porrúa. México.

IMCO (2012) El municipio: una institución diseñada para el fracaso. Propuestas para la gestión profesional de las ciudades. Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. México. 172p.

Ni, Pengfei y Peter Karl Kresl (2010) The Global Urban Competitiveness Report 2010. Edward Elgar. UK. 320p.

OECD (2006) Competitive Citites in the Global Economie. OECD Territorial Reviews. Paris. 445p.

Sobrino, Luis Jaime (2010) La Competitividad Urbana. Una perspectiva Global y para México. Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. El Colegio de México.