domingo, 18 de mayo de 2014

Diálogos entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética. Una Mirada Cruzada

El 29 de septiembre de 2013, señalé en una de las inserciones a este blog, que una de las reformas que ha estado opacada por la educativa, hacendaria, la energética y la de telecomunicaciones, era la reforma urbana (Véase http://localglobalideas.blogspot.mx/2013/09/decalogo-para-lograr-una-ciudad.html). Me parece de hecho que la Reforma Urbana sigue estando opacada, no obstante sus contribuciones para lograr ciudades y zonas metropolitanas competitivas y sustentables, y por extensión para lograr un país competitivo y más sustentable.

La Reforma Energética ha generado tal cantidad de información y ha sido tan discutida en medios de comunicación, académicos y en el Congreso, que cuesta trabajo discernir para quien no es experto en el tema, todas y cada una de sus implicaciones para la vida económica, política y social del país y para las ciudades en particular.

Como integrante del gremio de urbanistas y planificadores territoriales, propongo tres reflexiones que a mi juicio sintetizan las inquietudes, ventajas, inconvenientes y oportunidades que es posible identificar a partir de una mirada cruzada entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética y un diálogo entre lo que ambas reformas ofrecen para lograr ciudades sustentables. Estas reflexiones giran en torno a tres puntos: 1) el impacto territorial y urbano de las inversiones derivadas de la Reforma Energética, 2) las contribuciones de la planeación urbana y territorial para lograr ciudades más eficientes en su consumo energético, y 3) una visión “petrolera” de la reforma energética que contrasta con la aspiración de profundizar en la búsqueda de fuentes de energía renovables para las ciudades. Veamos brevemente cada uno de ellas.

1. Reforma Energética: Generación de ingreso y empleo con impactos ambientales y urbanos

Es conocido que las zonas que han sido objeto de explotación de crudo por parte de PEMEX, han padecido sistemáticamente de una degradación de su entorno natural, pérdida de biodiversidad e impacto en las actividades agrícolas y pecuarias. Si bien PEMEX cuenta con un fondo para indemnizar y compensar dicho impacto en las localidades en donde tiene presencia, los testimonios que dan las comunidades, demuestran que no son suficientes y que el tejido social y productivo es sistemáticamente afectado. Suena duro o parcial; sin embargo, estoy parafraseando testimonios de agricultores y ganaderos de La Chontalpa, en Tabasco. Y esto es precisamente lo que me parece que preocupa a la planeación territorial: el impacto de la reforma energética sobre el territorio, los ecosistemas, la biodiversidad y las comunidades; impactos que han sido documentados en investigaciones como la de Fernando Tudela (1989), quien coordinó el libro “La Modernización Forzada del Trópico”, en donde no solamente trata de los impactos de la petrolización del sureste, sino del impacto territorial de todo el proceso de modernización del agro, la deforestación, la “ganaderización” y sus consecuencias en los niveles de bienestar de la población, en particular de la campesina. Si este es el tipo de llegada de inversión en el sector energético, ¿cómo garantizar que las inversiones lleguen en un contexto de inclusión social y sustentabilidad ambiental? Responder “con que se cumpla la Ley” no me satisface pues creo que además de cumplirla en materia de impacto ambiental, de expropiaciones, de asentamientos humanos, etc. se requerirá de un diálogo informado, serio y franco entre inversionistas del sector energético, gobierno y comunidades que eventualmente puedan llegar a ser afectadas.

Foto: http://www.teorema.com.mx/wp-content/uploads/pemex-contamina01.jpg
Por otro lado, desde hace décadas se habla del enorme potencial energético que tiene México y del imperativo de sacar adelante la Reforma Energética y sus leyes secundarias a fin de sentar las bases para su aprovechamiento. El Instituto de Investigaciones Eléctricas señala en una nota en la Internet que existe territorio disponible por más de 233 mil 700 km2 para proyectos eólicos en el Istmo de Tehuantepec y algunas regiones de Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua y Baja California. Los yacimientos de gas natural de la Cuenca de Burgos se han identificado desde hace décadas, pero el marco jurídico e institucional de la industria petrolera limitaba el despliegue de dicho potencial a través de asociaciones con el sector privado. Ahora que se está abriendo esa posibilidad, emergió el debate sobre la técnica para su extracción, el fracking o fracturación hidráulica de roca, consistente en la fractura con agua, arena y una serie de químicos, de las rocas que contienen este gas y las consecuencias (aun en debate) que denuncian ambientalistas como la contaminación de aguas superficiales y subterráneas, las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, la modificación del paisaje y los riesgos sísmicos que genera.

Otro tipo de inquietudes tienen que ver con la generación de empleos que la Reforma Energética supone y que tanto se anuncia con bombo y platillo. La industria petrolera es una de las actividades productivas que mayor derrama económica genera y que moviliza a decenas de sectores, subsectores y ramas de actividades, generando innumerables empleos directos e indirectos, lo anterior, aun cuando el marco jurídico de PEMEX no le permitía (hasta antes de la Reforma Energética) desplegar todas sus capacidades de producción y distribución de petrolíferos y petroquímicos. De ahí que en 15 años, nuestro país pasó de importar 25% de las gasolinas en 1997 al 49% en 2012 (Gobierno de la República, 2014). La llegada de inversiones multimillonarias (en dólares) derivadas de la Reforma Energética, generaría no sólo empleo en esta rama, sino una demanda de suelo y vivienda en las regiones y las ciudades con vocación petrolera y petroquímica como las siguientes, sólo por mencionar algunas:

  • Coatzacoalcos, Ver.
  • Minatitlán- Cosoleacaque, Ver.
  • Poza Rica, Ver.
  • Tampico-Cd. Madero-Altamira, Tamps.
  • Reynosa-Río Bravo, Tamps.
  • San Martín Texmelucan, Pue.
  • Tula de Allende, Hgo
  • Camargo, Chih.
  • Ciudad del Carmen, Camp.
  • Puerto de Dos Bocas,Tab.
  • Comalcalco-Paraíso, Tab.


El discurso detrás de la reforma energética señala como uno de sus objetivos “Impulsar el desarrollo con responsabilidad social y protegiendo al medio ambiente”. ¿Qué garantías ofrecería PEMEX, CFE o las empresas privadas que entrarían al sector energético para apegarse a este principio? No se requiere ser muy perspicaz para reconocer que muchas de estas ciudades son un caos, que los instrumentos de planeación urbana difícilmente se cumplen  y que los territorios en los que ha intervenido PEMEX han sido seriamente afectados en su entorno natural. Los instrumentos de planeación urbana, ordenamiento territorial y ordenamiento ecológico, parecen estar sistemáticamente rebasados ante la demanda constante de suelo, vivienda y servicios. La Reforma Energética ejercerá, seguramente, aún más presión sobre este tipo de instrumentos de planeación. Así como los desarrolladores de vivienda fueron quienes decidieron en dónde y a qué ritmo crecieron nuestras ciudades, las inversiones en el sector energético y eléctrico decidirán dónde y a qué ritmo intervienen en un territorio, ante la perspectiva de un sistema de ordenamiento territorial y ecológico que no ha mostrado capacidad de conducir la inversión productiva ni la planeación de la infraestructura. La Reforma Urbana contribuiría sin lugar a dudas a conducir y ordenar dicha inversión.
Foto: Archivo Local & Global Ideas

Otro de los aspectos que cubre la reforma energética es la apertura del sector a la iniciativa privada, tanto en exploración y extracción, como en la refinación. No deja de sorprender que PEMEX no pudiera asociarse con la iniciativa privada en México para refinar gasolinas, pero sí podía hacerlo en el extranjero. Ello explica porqué pudo asociarse con una empresa privada en Houston, Texas, para refinar gasolina en la refinería de Deer Park, e importarla a México, con una eficiencia mayor que las seis refinerías juntas que se asientan en México. La Reforma Energética presupone inversiones privadas en refinación y en consecuencia en las ciudades donde ya existen inversiones de PEMEX en este ramo, tales como Tula, Salamanca, Cadereyta, Salina Cruz y Minatitlán. ¿Qué impactos (o en todo caso, qué “efectos”) podemos esperar en las ciudades en donde se encuentran asentadas estas seis refinerías? ¿Llegará masivamente inversión y generación de empleo? ¿Estás preparados estos municipios para recibir miles de millones de dólares en inversión y cientos o miles de empleos y hacer frente a la demanda de suelo urbano, vivienda, servicios urbanos básicos, movilidad, equipamiento de salud, educación, abasto, etc.? ¿Las autoridades de estos Estados y Municipios están ya previendo el futuro ante la Reforma Energética?

Estas mismas preguntas son válidas no sólo para las ciudades donde se asientan refinerías, sino donde se localizan los complejos petroquímicos como Coatzacoalcos, Cosoleacaque, San Martín Texmelucan, Poza Rica y Tula; o bien las ciudades y regiones con reservas probadas de gas natural que hacen de México una de las potencias mundiales en la materia, como la Cuenca de Burgos . ¿Qué están haciendo las autoridades estatales y municipales ante el impacto de la reforma energética? Quiero pensar que sí están haciendo algo y que están anticipándose en el marco de la nueva política de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y vivienda de la SEDATU.

2. La sinergia entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética: diseño urbano, consumo energético y calidad del aire en las ciudades

Para urbanistas, planificadores territoriales, ingenieros químicos, ingenieros ambientales, biólogos y en general a académicos, expertos y actores políticos preocupados en planear las ciudades, la reforma energética bien puede ser el pretexto para impulsar una reforma urbana. Se sabe que la forma en la que crecen las ciudades, los reglamentos, códigos y normas que regulan la edificación y la planeación urbana, condicionan el consumo de energía, el uso del automóvil, la bicicleta o el transporte público y en última instancia, la calidad del aire.

Fuente: http://www.renovables.gob.mx/img/Potencial/01.png
Aquí es necesario aclarar que si bien la Reforma Energética está siendo impulsada desde el Gobierno Federal y el Congreso de la Unión (un enfoque Top – Down), su materialización a través del tamiz de la Reforma Urbana, pasa por el ejercicio de las facultades de administración de los usos del suelo y los planes y programas de desarrollo urbano municipales, es decir, un enfoque parcialmente Bottom – Up. La Reforma Energética es tal, que el papel que pueden tener los municipios se reduce a lograr un diseño urbano más eficiente (densidad, compacidad y mezcla de usos son los tres principios fundamentales asociados a la eficiencia energética en el medio urbano) y modificar los reglamentos y códigos de edificación e impulsar normas de ahorro y eficiencia energética, a efecto de impulsar el uso de dispositivos ahorradores de energía, luminarias eficientes en calles y espacios públicos y hacer obligatorio el uso de lámparas ahorradores de energía, el uso de calentadores solares, dispositivos de aislamiento térmico, etc. en edificios públicos y edificaciones nuevas. Otra actividad asociada con la gestión de la ciudad es el aprovechamiento del biogas en rellenos sanitarios, cuyo uso para la generación de energía eléctrica se limita a los rellenos sanitarios de Monterrey y Aguascalientes y se mencionan únicamente dos veces en la Estrategia Nacional de Energía 2013 – 2027, por lo que no forma parte de la agenda energética, sino de la ambiental.

Foto: Archivo Local & Global Ideas
Políticas estatales como el monitoreo de la calidad del aire, la regulación del transporte público, las verificaciones vehiculares, la modernización y cambio de las unidades del transporte público o el pago de la tenencia o refrendo; así como políticas federales como el mejoramiento de los combustibles, las políticas de chatarrización, la actualización de Normas Oficiales Mexicanas como la 086 (sobre la calidad de los combustibles), la 042 y 044 (sobre los límites máximos permisibles de emisiones contaminantes); deben ser políticas concurrentes en sus objetivos (mejorar la calidad del aire y reducir el uso del vehículo privado) con los objetivos de una eventual Reforma Urbana, que es (entre otros) lograr ciudades sustentables.

La Estrategia Nacional de Energía 2013 – 2027 (ENE) es un ejemplo de esta concurrencia al plantear 2 líneas estratégicas: la primera de ellas sobre eficiencia energética contiene dos acciones cuyo objetivo es acrecentar la sustentabilidad de las ciudades a través: 1) del diseño de esquemas de movilidad de alta eficiencia energética y 2) la incorporación de criterios energéticos en la planeación urbana.

La segunda línea estratégica sobre planeación urbana de la ENE establece tres acciones relacionadas con el logro de una ciudad sustentable: 1) realizar una planeación de espacios públicos enlazando el reto energético con la experiencia en rehabilitación urbana, incluyendo programas de financiamiento y desarrollo sustentable, 2) Establecer un modelo de planificación urbana orientado al desarrollo y la transición a un modelo de ciudades sustentables y 3) fortalecer las acciones que promuevan el uso de materiales y equipos eficientes, así como de la arquitectura bioclimática, en la construcción o remodelación de edificaciones, incluyendo programas de financiamiento.

Ambas líneas estratégicas son compatibles con varias líneas estratégicas señaladas en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014 – 2018 (PNDU), de las cuáles sólo menciono tres: 1) la creación de instrumentos normativos para el desarrollo de ciudades ambientalmente sustentables, 2) la promoción de la sustentabilidad económica del desarrollo en las ciudades y sus barrios y 3) la incorporación de  criterios de adaptación y mitigación al cambio climático en la planeación del desarrollo urbano.

Una revisión somera del discurso del PNDU,  deja clara la asociación que la autoridad hace entre la “ciudad densa y compacta” con la “ciudad sustentable”. Sin embargo, lograr una ciudad sustentable supone concretar de una vez por todas una Reforma Urbana que permita lo que los urbanistas hemos dicho hasta el cansancio: lograr ciudades densas, compactas, con mezcla de usos que facilite la movilidad peatonal y ciclista, fortalezca una economía minorista, genere espacios vibrantes que atraigan y al mismo tiempo generen empleo calificado (semilla de la innovación), un Diseño Orientado al Transporte que articule la asignación de usos de suelo, densidades e intensidades de uso, con la planeación del transporte y la movilidad.

Foto: Archivo Local & Global Ideas
Reforma Energética: ¿Con o contra la Reforma Urbana?

A pesar del “diálogo” y la mira común hacia el mismo objetivo, ambas Reformas (la Energética y la Urbana) divergen en un punto: los combustibles fósiles. En efecto, la Reforma Energética es fundamentalmente una reforma petrolera que busca desplegar la capacidad del Estado para lograr extraer más combustible fósil de manera más eficiente, y esto va en contra de lo que busca una ciudad en la que se supone se busca mitigar la demanda de vehículos, promover la adopción de ecotecnologías en las edificaciones e impulsar las energías renovables.

La ENE señala las áreas en las que se requiere impulsar esfuerzos sostenidos para mejorar el sistema energético y disminuir la intensidad de carbono de las ciudades,  por el lado de la oferta. En cuanto a la demanda, la ENE reconoce que además de promover la eficiencia energética, se necesita buscar cambios estructurales e innovadores que promuevan una mayor penetración del transporte colectivo en las ciudades. La Estrategia reconoce que la normalización deberá seguir contribuyendo a mejorar los estándares de rendimiento en vehículos y en la eficiencia energética de equipos de uso doméstico e industrial, entre otros aspectos. Igualmente, se debe reforzar la aplicación de normas de eficiencia y reglamentos de construcción que aseguren la integración de inmuebles adecuadamente diseñados al parque de vivienda y de edificaciones de uso comercial e industrial. “Así podrán alcanzarse niveles de intensidad energética similares a los de las economías más productivas” (SENER, 2013).

Otra mención explícita asociada al desarrollo urbano es la que se refiere a una de las líneas de acción de la ENE, a saber, el “…diseño de esquemas de movilidad de alta eficiencia energética” en el marco de las “Ciudades Sustentables” como uno de los temas de la ENE en el marco del Tema Estratégico 1: “Satisfacer el abastecimiento de energía conforme a las expectativas de crecimiento económico” (SENER, 2013). Más explícito aún es el Tema Estratégico 3, que establece “Adecuar el acceso a la energía de acuerdo con la nueva estructura poblacional”, en la que la ENE alude a la demanda de mayores servicios como sistemas de bombeo de agua, alumbrado público, transporte colectivo, acondicionamiento de espacios e infraestructura, concentrar el consumo de energía en forma de electricidad y combustibles en las grandes ciudades.

A pesar del contenido asociado a la ciudad sustentable que tiene la ENE, lograr el cumplimiento de las líneas estratégicas requiere resolver lo que lleva sin resolverse desde siempre: un mejoramiento en la gestión pública local y, de nueva cuenta, una Reforma Urbana que aun está pendiente. Sin embargo, en la medida en que el sector energético reconozca que la planeación de las ciudades y el territorio son decisivos en la demanda energética de la ciudad, el “diálogo” entre la Reforma Urbana y la Reforma Energética, pasará de ser algo circunstancial y difícilmente identificable, a ser un diálogo que genere sinergias entre la planeación energética de este país y la planeación urbana y territorial.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
twitter: @jczentella


Fuentes consultadas:

Gobierno de la República (2014) Reforma Energética. México. 21p.
Gobierno de la República (2014). Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018. México. 73p.
http://cdn.reformaenergetica.gob.mx/explicacion.pdf. Última consulta: 5 de abril de 2014.
Pinkus-Rendón, M. Y Contreras Sánchez, Alicia (2012) “Impacto socioambiental de la Industria Petrolera en Tabasco: El caso de La Chontalpa” en Limar. Estudios Sociales y Humanísticos. Vol. X, Núm. 2, julio-diciembre, 2012, pp. 122 – 144.
Promexico (2013). Energías Renovables. Secretaría de Economía. Gobierno de la República. 31p.
SENER (2014). Estrategia Nacional de Eficiencia Energética 2013-2027. Secretaría de Energía. México. 73p.
Tudela, Fernando (1989). (Coord.) La modernización forzada del Trópico: el caso de Tabasco. El Colegio de México. IFIAS. UNRISD. CINVESTAV. 475p.

jueves, 16 de enero de 2014

Enrique Peña Nieto y el regreso del Urbanismo

Leía hace unos días una nota de Alvaro Ardura Urquiaga en el diario El País del 3 de enero de 2014, cuyo título llamó mi atención: “Vuelve el Urbanismo (afortunadamente)”. Sin entrar en detalles, la nota hacía referencia a los efectos perversos que la mercantilización de la ciudad había causado en España y a la pérdida del propósito que se supone debe perseguir el urbanismo, que es el bien común. El resultado no es muy diferente al que se produjo en México en las últimas décadas: calles abandonadas, viviendas deshabitadas, ciudades desiguales y segregadas, “elefantes blancos” y devastación territorial y ambiental.

Luego de transitar durante varios años por el desmantelamiento de la práctica de la planeación territorial en México (véase la inserción del 20 de febrero de 2013: http://localglobalideas.blogspot.mx/2013/02/ordenamiento-territorial-u-ordenamiento.html), el inicio del sexenio de Enrique Peña Nieto arrancó con una medida audaz y a mi juicio adecuada, la creación de la SEDATU y la sectorización de la CONAVI a ella.

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Esto fue el inicio de una serie de acciones que sorprenden y que mantienen a la expectativa a quienes siempre propugnamos por fortalecer la política nacional de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y vivienda. Esto no significa que no hubiera una política de vivienda, en particular de vivienda social. La hubo (y la hay), pero su principal motor fue la colocación de créditos hipotecarios y no la “construcción de ciudad”. Los resultados están a la vista en todos los desarrollos habitacionales en las periferias lejanas de las ciudades, parcialmente ocupados, inseguros, lejanos de fuentes de empleo, bandalizados, graffiteados , espacios criminógenos sin servicios, conectividad ni comercios cercanos.

Los costos económicos, sociales y ambientales de esta política de vivienda están más que documentados y no pretendo extenderme en ello, sino destacar un probable regreso al ejercicio de la disciplina del urbanismo gracias a los ajustes del 2013, empezando por la fusión de la entonces Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la SEDESOL a la hoy desaparecida Reforma Agraria y el nacimiento de la SEDATU, el ajuste de varios Programas orientados a mejorar el entorno urbano y la creación de nuevos programas.

El año pasado no sólo inició con la creación de una Secretaría de Estado que atiende específicamente la política urbana y de vivienda; sino que organizó 40 foros estatales, regionales y temáticos, que posicionaron en la agenda pública el tema. Si bien el urbanismo, el ordenamiento territorial y la vivienda aún no logran el impacto mediático que tienen las distintas reformas como la educativa, la energética y la financiera; sin duda estos Foros en los que participaron funcionarios públicos, empresarios, académicos y organizaciones de la sociedad civil; permitieron transmitir a la SEDATU, las prioridades y urgencias que había que resolver en materia de desarrollo urbano, vivienda y ordenamiento territorial.

En 2013 se desarrollaron también eventos muy importantes asociados al desarrollo urbano, como la Reforma a la Ley General de Asentamientos Humanos (aun pendiente) y la Reforma Urbana que implicó la celebración de 7 foros coordinados por CTS Embarq México, el IMCO y el Centro Mario Molina, en los que participaron una serie de expertos, académicos y líderes sociales y empresariales,  y que culminaron con el libro "Reforma Urbana: 100 Ideas para las Ciudades de México”.

Por otro lado, una vez constituida la SEDATU, el 2 de abril de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación su Reglamento, destacando la creación de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial. Ambas atienden a través de nuevas Direcciones Generales, temas estratégicos como la coordinación metropolitana, el ordenamiento territorial, la atención a zonas de riesgo, el desarrollo regional y (por fortuna) la vivienda; este último, sector anteriormente exclusivo de los organismos nacionales de vivienda.

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Luego de un 2013 de ajustes normativos, institucionales, foros de consulta y algo de escepticismo, el 29 de diciembre de 2013 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, varias Reglas de Operación de programas que entraron en operación este año, orientados a financiar la política nacional de desarrollo urbano, vivienda, ordenamiento territorial y prevención de riesgos de desastres. Llaman la atención tres programas nuevos que buscan precisamente incidir en aquellos problemas que fueron resaltados durante los Foros de Consulta. Por un lado, el Programa de Reordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales, con un presupuesto de 17 millones de pesos, para fomentar una cultura condominal y dar mantenimiento a unidades habitacionales, fundamental si se desean impulsar ciudades densas y compactas. Asimismo, se creó el Programa de Reubicación de la Población en Zonas de Riesgo. No obstante el nombre del Programa, su objetivo no es precisamente reubicar, sino apoyar la elaboración de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial, acción que se está acompañando de la instalación de Consejos Estatales de Ordenamiento Territorial. Al día de hoy, se han instalado 6 en el mismo número de estados.  Por fin una fuente de financiamiento específicamente para ordenamiento territorial y cuya ausencia (hasta este año) denuncié en su momento (véase el blog del 4 de septiembre de 2013: http://localglobalideas.blogspot.mx/2013/09/necesario-un-fondo-de-financiamiento_4.html). Enhorabuena!, y esperemos que se cree un fondo similar para programas de desarrollo urbano de centros de población. Las ventajas y beneficios de la planeación urbana y el ordenamiento territorial (si se hacen bien y se respetan), paga con creces la inversión requerida para su elaboración. Piénsese en lo que se hubiera ahorrado por un buen ordenamiento territorial en Guerrero, luego del paso del huracán Ingrid y la tormenta tropical Manuel.
Se encuentra también el flamante Programa de Consolidación de Reservas Urbanas, que entró en vigor el 1º de enero de 2014 y que establece las bases para financiar proyectos de vivienda social, siempre y cuando acrediten una localización al interior del área urbana dentro de Perímetros de Consolidación Urbana. Estos perímetros van del U1 (Perímetros de zonas urbanas centrales ya consolidadas con todos los servicios, equipamiento y empleo), U2 (zonas en proceso de consolidación con infraestructura y servicios urbanos de agua y drenaje) y U3 (zonas contiguas al área urbana aptas para el desarrollo urbano) (Disponibles por cierto en: http://ruvsig.azurewebsites.net). En principio, los organismos nacionales de vivienda no podrán otorgar créditos hipotecarios fuera de estos polígonos, salvo que sean desarrollos certificados (antes DUIS) y que cumplan con una serie de requisitos de provisión de servicios, equipamiento, conectividad, ambientales, entre otros.
Fuente:  http://ruvsig.azurewebsites.net

Merece una mención la creación de la Dirección General de Coordinación Metropolitana y un presupuesto de casi 10 mil millones de pesos del Fondo Metropolitano para 47 de 59 Zonas Metropolitanas. Por si fuera poco, el día de ayer 15 de enero de 2014 se anunció el Proyecto NAMA Mexicana de Vivienda Sustentable (NAMA significa Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas por sus siglas en inglés) que busca atraer financiamiento internacional a través de acciones de eficiencia energética en la edificación de vivienda social. Hay que decir que existen tres modalidades de NAMA: la de vivienda nueva, la de vivienda existente y la NAMA Urbana, esta última incluye la canalización de recursos de este fondo para proyectos de suministro de agua, alcantarillado, alumbrado público y manejo de residuos sólidos. No sólo eso, se creó el Mexican NAMA Facility (MNF) para financiar acciones de eficiencia energética a través de fondos internacionales. El MNF apoyará adicionalmente NAMAs que está impulsando el Gobierno de México, tales como la sustitución de fogones abiertos por estufas eficientes de leña en el medio rural, aprovechamiento o quema de metano en rellenos sanitarios, renovación del parque vehicular, proyectos de cogeneración industrial, entre otras acciones orientadas a mitigar gases de efecto invernadero.

En síntesis, una Secretaría de Estado nueva que diseña y conduce la política nacional de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y vivienda; la creación de dos nuevas Subsecretarías y varias Direcciones Generales y nuevos programas para financiar la planeación urbana, desarrollo metropolitano, ordenamiento territorial y la prevención de desastres, una nueva política urbana y de vivienda que busca contener el crecimiento y focalizar el otorgamiento de créditos hipotecarios en zonas intraurbanas y el surgimiento de nuevos instrumentos financieros de vivienda sustentable para mitigar gases de efecto invernadero y combatir el cambio climático.

La mesa está puesta y sensaciones de satisfacción y escepticismo se superponen. Quiero pensar que urbanistas, planificadores territoriales, diseñadores de asentamientos humanos, arquitectos, ingenieros, geógrafos y en general todos quienes nos dedicamos a planear las ciudades, estaremos muy ocupados en este nuevo escenario que, cuando menos a mí, me deja con expectativas de lo que se viene el resto del sexenio. Sin embargo, aún quedan muchos retos, como la necesidad de simplificar el sistema de planeación territorial y al mismo tiempo integrar el ordenamiento territorial con otros sectores como el ambiental, forestal, turístico, de comunicaciones y transportes, etc.; perfeccionar la gobernanza metropolitana, promover esquemas de asociacionismo intermunicipal, integrar el desarrollo urbano con el transporte y la movilidad, perfeccionar asimismo los instrumentos de gestión del suelo y mejorar las finanzas locales, regularizar viviendas y ofrecer suelo y vivienda en zonas aptas para familias de escasos recursos, combatir la especulación, simplificar los procesos de incorporación del suelo de origen ejidal al desarrollo urbano y (hay que decirlo….) combatir la corrupción. Casi nada... El 2014 arranca pues a tambor batiente como el año que recupera la práctica del urbanismo y la planificación territorial. Esperemos, sin embargo, que sea el sexenio en el que la práctica del urbanismo regresó para quedarse.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

lunes, 25 de noviembre de 2013

La Gestión del Suelo Urbano: factor de Competitividad de las Ciudades

Existen múltiples estudios sobre la competitividad de las ciudades en México y en el mundo. Sólo por mencionar algunos ejemplos, se encuentra The Global Urban Competitiveness Report 2010 (Ni y Kresl, 2010) que compara 500 ciudades en todo el mundo a través de 7 subíndices compuestos por una centena de indicadores sobre ambiente empresarial, estructura industrial, recursos humanos, infraestructura, medio ambiente, fortaleza de las finanzas públicas, calidad de vida, conectividad global, entre otros.

Foto: Archivo. Local & Global Ideas
Otra de las publicaciones de mayor difusión es Competitive Cities in the Global Economy (OECD, 2006) que hace un análisis de varias zonas metropolitanas de los países miembro así como un análisis de su política urbana. En México son conocidos los trabajos de Sobrino (2010); quien participó precisamente en el equipo internacional del primero; así como los de Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) y más recientemente Cabrero (2012) e IMCO (2012). Estos estudios y reportes, toman al suelo fundamentalmente como un factor de producción, y no como un factor cuya gestión adecuada puede llegar no sólo a condicionar, sino a comprometer la competitividad de una ciudad.

En efecto, el suelo o el territorio como factor de competitividad es visto de manera indirecta en los estudios sobre competitividad urbana. Por ejemplo, en el estudio de Ni y Kresl (2010) el territorio como factor de competitividad es un indicador asociado al PIB por km2, es decir, un indicador de “densidad de la riqueza”. El reporte de competitividad de Cabrero (2012), y toda la línea de investigación desarrollada una década a tras por él, Ziccardi y Orihuela, contempla cuatro componentes para medir la competitividad: un componente económico, un componente sociodemográfico, un componente institucional y un componente urbano – ambiental.


En los estudios de Cabrero, Orihuela y Ziccardi, el componente institucional tiene un indicador similar al de Ni y Kresl asociado al suelo, a saber, los “Activos” entendido como la “densidad de capital”. En ese mismo estudio, dentro del componente urbano – ambiental, los autores propone un indicador asociado no al suelo urbano en sí, sino al territorio; al considerar como indicador la “Reforestación”, entendida como la superficie reforestada entre la población total. Si bien este indicador no remite directamente al suelo urbano ni al funcionamiento del mercado inmobiliario y su regulación a través del predial y otros instrumentos regulatorios; apunta hacia la necesidad de mejorar la planeación de las ciudades para contener su crecimiento, evitar el cambio de uso de suelo de rural o forestal a urbano y en consecuencia, a la necesidad de perfeccionar los mecanismos de adquisición de reserva territorial para que no se haga a costa de los activos naturales de las ciudades al interior de ellas y en su periferia.

En el estudio del IMCO (2012), la variable “suelo” es expresada en el indicador “Crecimiento de la mancha urbana”, entendido como el cociente entre el crecimiento de la mancha urbana y el crecimiento de la población. El estudio del IMCO incluyen además la densidad medida en habitantes por km2, la existencia o no de un BRT o un sistema integrado de autobuses y la proporción de viviendas deshabitadas (tema de actualidad en las políticas habitacionales en México).

Foto: Archivo. Local & Global Ideas
A su vez, el estudio de la OCDE (2006), reconoce que las actividades de mayor valor agregado y de mayor productividad hoy en día, son menos dependientes del espacio físico. Así, el estudio de Ni y Kresl y el
de la OCDE no otorgan un valor explícito a la densidad urbana, sino a la concentración de la riqueza y las actividades de mayor valor agregado por unidad de superficie, a diferencia del reporte del IMCO que sí otorga un valor explícito a la densidad, en la medida en que la densidad supone economías de aglomeración y al mismo tiempo, la dispersión implica costos ambientales y de mantenimiento para el gobierno municipal.

Si bien los estudios sobre competitividad que han realizado Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) y Cabrero (2012), y el del IMCO (2012), reconocen la capacidad financiera (autosuficiencia en las finanzas locales) como uno de los componentes de la competitividad urbana, lo cuál está totalmente asociado a la gestión del suelo a través de la operación del catastro y el cobro del impuesto predial; ambos estudios centra la atención en el síntoma (la expansión urbana) y no en la “enfermedad” (la ausencia de regulación del mercado del suelo), y es ahí donde consideramos que vale la pena profundizar en los componentes que integran el ICU del IMCO para orientar mejor las políticas públicas y ejecutar acciones concretas que permitan atacar directamente las causas de la dispersión y lograr ciudades densas, competitivas y más sustentables.

La gestión del suelo: clave para lograr ciudades densas, competitivas y sustentables

Está suficientemente documentada las ventajas y co-beneficios de la densidad urbana y su relevancia para recrear un espacio urbano vital (living environment), que concentra actividades económicas, fortalece el comercio al pormenor (retail), incita el encuentro entre proveedores y consumidores, fomenta la movilidad no motorizada (cycling) y a pie, atraer actividades culturales, recreativas, inversión productiva, contribuye a la salud y sobre todo, genera un espacio atractivo para mano de obra calificada que es semilla de la innovación en otros sectores como la industria, el comercio o los servicios; todos ellos asociados, precisamente, a la competitividad. Sin embargo, para lograr una ciudad densa, se requieren poner en práctica instrumentos de gestión del suelo.

Un punto en común entre el estudio del IMCO y el de la OCDE es que otorgan un valor a la mezcla de usos de suelo, a la presencia de medios de transporte y movilidad no motorizada y el acceso a una vivienda, como varios de los factores determinantes de la competitividad urbana. El estudio de la OCDE reconoce incluso que uno de estos factores que es poco considerado en los estudios sobre competitividad urbana es el costo del suelo y sugiere que la concentración de las mismas actividades económicas ejerce presión sobre el mismo, induciendo que se localicen en las zonas de mayor renta o valor de suelo, aquellas actividades de mayor valor agregado, y viceversa. La vivienda social es una de ellas.

En el contexto mexicano, son varios los factores que podrían explicar la “enfermedad”, que están asociados al manejo del suelo y que no se encuentran incorporados en ningún reporte sobre competitividad urbana, cuando menos hasta donde hemos podido documentarnos. Estos factores, a nuestro juicio, son los siguientes:

  • Ausencia de instrumentos de regulación del suelo que incentiven una conducta de inversionista a los propietarios del suelo. En otras palabras, persiste una conducta patrimonialista del propietario, lo que entorpece la incorporación al mercado inmobiliario de millones de hectáreas vacantes al interior de las ciudades, que podrán ser aprovechadas para proyectos industriales, comerciales, de servicios, ambientales, de vivienda, o mixtos. Entre estos instrumentos se encuentran el impuesto a la plusvalía, predial base suelo, intercambio de beneficios, transferencia de potencialidades, predial progresivo en el tiempo con obligación de construir o vender, entre otros. Muchos de estos ya se aplican en otros países latinoamericanos como Colombia o Brasil. Incluso en algunas Leyes Estatales y Reglamentos Municipales ya se encuentra contemplados, pero no se aplican.
  • La falta de aplicación de estos instrumentos genera pérdidas hacendarias al municipio, pues los mismos son de hecho instrumentos fiscales que buscan regular la propiedad del suelo y el mercado inmobiliario en general: cobro del impuesto predial, por adquisición de inmuebles, por traslado de dominio, contribuciones de mejoras, etc.
  • Un padrón de contribuyentes desactualizado en el Catastro Municipal, que llega a tener un rezago de más del 50% si contrastamos el número de cuentas prediales, con el número de hogares y de unidades económicas que reporta el INEGI en los Censos de Población y Vivienda y en los Censos Económicos.
  • Valores catastrales muy por debajo de los valores comerciales. Salvo raras excepciones, los valores catastrales suelen tener un rezago de hasta el 80% de los valores comerciales. Millones de predios están subvaluados y lamentablemente, subir el valor catastral para lograr una mejor recaudación, no se acompaña de campañas sobre el destino de los recursos recaudados y transparencia en su aplicación, lo que desacredita la medida.
  • Cultura del “No Cobro” por parte de la autoridad y falta de aplicación del cobro coactivo. Los presidentes municipales no desean ser recordados por que subieron el impuesto predial, por lo que se genera un círculo vicioso entre el “no cobro” del municipio (por no asumir el costo político) y el “no pago” del contribuyente (por no saber el destino de sus impuestos).
  • Procesos administrativos y jurídicos sumamente tardados en la incorporación del suelo de origen ejidal al régimen de propiedad privada, lo que genera incertidumbre en el inversionista por falta de certeza jurídica en la propiedad de la tierra.
  • Juicios expropiatorios no ejecutados y con retrasos de años o décadas en el peor de los casos. Cuando esto ocurre, las indemnizaciones no necesariamente son actualizadas a valor presente, por lo que cuando son ejecutadas, lo que recibe el expropiado es muy poco. Estas circunstancias lo incitan a interponer recursos como el amparo y a cuestionar la utilidad pública de la medida, lo que pone en riesgo la expropiación y en muchos casos, el Estado ha tenido que revertirla y pagar una indemnización, no por expropiación, sino por daños y perjuicios.
  • Falta de articulación entre las ciudades y su periferia rural, lo que explica una parte del fenómeno de la dispersión. En la medida en que no haya una actividad productiva en las periferias rurales de las ciudades que garantice su conservación como suelo rural o forestal, los ejidatarios o pequeños propietarios preferirán por mucho dejar ociosa la tierra hasta que “los alcance” la mancha urbana y especular o vender de manera regular o irregular. En este punto, vale la pena señalar que Ni y Kresl (2010) sugieren como parte del índice de competitividad urbana global, la necesidad de lograr un co-desarrollo entre las ciudades y su área rural.

La especificidad de México de tener un régimen de propiedad único en el mundo, es decir, el ejidal; aunado a la expansión sin precedentes que han tenido las ciudades en las últimas tres décadas, y a la falta de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo invitan a profundizar en indicadores vinculados con la gestión del suelo que permitan perfeccionar los índices de competitividad urbana. Además, el manejo del suelo es una atribución casi exclusiva de los municipios, por lo que su inclusión dentro de un sistema de indicadores de competitividad urbana permitiría una radiografía más precisa del desempeño de los municipio en aquellas tareas que les son inherentes, a saber, el administración del desarrollo urbano.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

Fuentes de Información

Cabrero, Enrique (2012) Retos de la Competitividad Urbana en México. Ed. Enrique Cabrero. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. México. 60p. Disponible en: http://www.cide.edu.mx/documento-de-divulgacion-indice-competitividad-CIDE-2012.pdf

Cabrero, Enrique; Orihuela, Isela y Alicia Ziccardi (2005) “Ciudades competitivas – Ciudades cooperativas: conceptos clave y construcción de un índice”. En Arce, Cabrero, E. y A. Ziccardi. Ciudades del Siglo XXI. ¿Competitividad o Cooperación?. CIDE. Miguel Angel Porrúa. México.

IMCO (2012) El municipio: una institución diseñada para el fracaso. Propuestas para la gestión profesional de las ciudades. Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. México. 172p.

Ni, Pengfei y Peter Karl Kresl (2010) The Global Urban Competitiveness Report 2010. Edward Elgar. UK. 320p.

OECD (2006) Competitive Citites in the Global Economie. OECD Territorial Reviews. Paris. 445p.

Sobrino, Luis Jaime (2010) La Competitividad Urbana. Una perspectiva Global y para México. Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. El Colegio de México.

domingo, 29 de septiembre de 2013

Decálogo para lograr una ciudad competitiva, incluyente, sustentable y segura ante desastres de origen natural


En estos últimos días han aparecido múltiples notas en los medios de información, desde prensa escrita, artículos en revistas, inserciones en blogs (me incluyo), hasta entrevistas en radio y redes sociales, sobre los estragos que causaron la tormenta tropical Manuel y el Huracán Ingrid, que golpearon las costas mexicanas de manera simultánea. Uno de los temas más comentados alrededor de ambos fenómenos es el desorden en que han crecido las ciudades y la ocupación de zonas no aptas para el desarrollo urbano por asentamientos humanos regulares e irregulares. En mi opinión, muchos de los juicios que se emiten suele ser parciales, superficiales o simplistas y no consideran la multidimensionalidad de las causas que dieron origen al desastre en muchas partes del país, entre inundaciones, deslaves y pérdida del patrimonio de miles de familias, en particular en Guerrero. A continuación propongo 10 causas que al mismo tiempo, son ejes de política pública en el que los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales, así como el Congreso de la Unión y los Congresos Locales, deberían orientar sus esfuerzos:

1. Poner a la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial en la prioridad que le corresponde dentro de la agenda pública

Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial no son prioridad en la agenda político - legislativa. Temas como la seguridad pública durante el sexenio de Felipe Calderón; y ahora las reformas educativa, energética y financiera de Enrique Peña Nieto; han opacado la enorme utilidad de planear las ciudades y ordenar la ocupación del territorio. Lamentablemente, ni los legisladores, ni los diseñadores de políticas públicas, ni la SHCP perciben los co-beneficios que traerían ciudades y territorios bien planeados para el consumo energético, para una mejor recaudación municipal, incluso como complemento a una política de seguridad pública. En efecto, una planeación urbana exitosa implica la creación de entornos seguros (desde el punto de vista físico y social) y amigables con el medio ambiente. Dicho de otra forma, ciudades mal planeadas inducen conductas criminógenas y generan inseguridad y miedo. No es fortuito que sea en las grandes periferias urbanas carentes totalmente de entornos vibrantes y diversos, donde existen los índices de inseguridad más altos.

2. Más vale prevenir riesgos, que atender desastres, para lo cual, se requiere invertir directamente o a través de un Fideicomiso – Fondo Nacional, recursos para planear el territorio y las ciudades

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez
Ni el Gobierno Federal, ni las Entidades Federativas, ni los Municipios, invierten en la planeación urbana ni en el ordenamiento territorial. Como lo comenté en mi inserción anterior en este mismo Blog, no existen fuentes de financiamiento para que las Regiones, los Estados y los Municipios, planeen su territorio. La ausencia de recursos es un síntoma de que no se le da la prioridad que merece a la planeación urbana y el ordenamiento territorial; pero no se reconoce hasta que sobrevienen desastres como el que se está viviendo en Guerrero, Sinaloa, Chihuahua y otros estados. El Gobierno Federal y la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros, estiman que el proceso de reconstrucción costará alrededor de 75 mil millones de pesos, de los cuales, las aseguradoras cubrirán entre 12 mil y 15 mil millones de pesos. La SHCP ya bajó su estimación de crecimiento este año de 1.8 a 1.7% del PIB. En este contexto, me pregunto cuánto costó (y cuando se elaboró) el Programas de Desarrollo Urbano de la Zona Metropolitana de Acapulco, o el Programa de Ordenamiento Ecológica y Territorial (si es que existe) de Guerrero. Lo mismo preguntaría de Oaxaca, de Sinaloa y de Veracruz y sus centros de población más importantes. Suponiendo que se realizaron, me pregunto si se aplicaron y respetaron. Por el costo de un instrumento de planeación de un centro de población o de una entidad federativa que se hubiera respetado, se podrían ahorrar miles de millones de pesos en pérdidas materiales, humanas y agropecuarias. De nueva cuenta, lamentablemente no se piensa en invertir en planeación hasta que se calculan dichas pérdidas. ¿Aprenderemos la lección?



3. Impulsar como parte de la reforma política, la reelección inmediata de alcaldes o la prolongación del mandato de 3 a 4 años, cuando menos

La duración del mandato municipal de tres años es un lastre para la planeación en general, no solamente la territorial. Cualquier ejercicio de planeación (económica, ambiental, territorial, urbana, etc.) implica tener una visión de mediano y largo plazo. Los tres años de mandato de los Presidentes Municipales es un contrasentido a cualquier política de planeación, que es por su naturaleza un ejercicio de mediano y largo plazo. Esta circunstancia nos obliga a “planear haciendo”, que si bien tiene la virtud de resolver problemas urgentes, en particular rezagos en infraestructura urbana básica en comunidades en condiciones de pobreza, no permite desarrollar políticas, estrategias y acciones de más largo aliento con impacto en la competitividad de las ciudades y el territorio en general.

4. Fortalecer a los Institutos Municipales de Planeación

Los Institutos Municipales de Planeación (IMPLANES), son un intento de imprimir un sentido de largo plazo a los procesos de planeación urbana de los municipios. Concebidos como el “brazo técnico” de éstos, es común que los estudios de planeación urbana que elaboran se contrapongan a intereses creados de propietarios del suelo, inversionistas y  funcionarios municipales; por lo que terminan por “estorbar” en el juego de intereses que subyace a cualquier proceso de desarrollo urbano y edificación. En tales circunstancias, el Presidente Municipal en turno se ve incitado a remover al Director del IMPLAN o simplemente a cortarle el financiamiento. Recordemos que los IMPLANES dependen fundamentalmente de las aportaciones que le transfieren los municipios, por lo que éstos terminan por ser juez y parte en los consejos y recomendaciones que pueda emitir el IMPLAN y se reservan el derecho de hacerles caso o a desestimar su opinión sobre la mejor forma de planear la ciudad. A pesar de los mecanismos disuasivos para que los Directores de los IMPLANES no sean removidos unilateralmente por el Presidente Municipal en turno (como la integración de un órgano de gobierno ciudadanizado, o cambio del Director del IMPLAN a la mitad del mandato del Presidente Municipal en turno para que nunca coincidan el inicio de ambos cargos, entre otros mecanismos), la realidad sugiere que los IMPLANES tendrán sistemáticamente todas las de perder al momento de decidir si se otorga un permiso o licencia de construcción o si se otorga un cambio de uso de suelo, aspectos fundamentales en los que sólo el municipio tiene facultades y que explican en muchos sentidos, el caos urbano en el que se encuentran muchas ciudades (acaso todas las ciudades) de nuestro país.

5. Transparentar, dar seguimiento y evaluar los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial

Se critica enormemente los procesos de planeación urbana y se denuncia el caos de nuestras ciudades, pero pocos cuestionan la calidad de los programas de desarrollo urbano y la robustez metodológica con que se hicieron. Los programas de desarrollo urbano, debe ser claros, precisos y no prestarse a interpretaciones. Deben transitar de una representación cartográfica voluntarista de usos de suelo, densidades e intensidades de uso (planeación racional que es la más socorrida hoy en día); a una representación de fenómenos socioterritoriales y urbanos, así como de proyectos y acciones concretas. Esta forma de elaborar y ejecutar planes de desarrollo urbano debe ser el resultado de un proceso democrático de planeación estratégica altamente participativa y transparente. Una forma de lograrlo es a través de un sistema de gestión de conflictos territoriales y superarlos a través de la respuesta a preguntas como: ¿quién propone qué, en el terreno de quién? ¿cumple o no con la normatividad urbana? ¿qué impactos va a tener en mi colonia? ¿qué medidas de mitigación se están aplicando por parte del promotor? ¿qué acciones se han cumplido?, y naturalmente, ¿qué zonas son de riesgo? Y si se ocupan, ¿quién y por qué motivo otorgó un permiso o licencia de construcción en zonas de riesgo? ¿Qué sanciones existen para el responsable?

6. Llevar a cabo una reforma catastral para incrementar los recursos propios de los gobiernos locales y orientarlo a planear mejor la ciudad y darle mantenimiento

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez
Persiste una incapacidad endémica de los gobiernos municipales por recaudar mejor, falta de una cultura del cobro, una renuencia de los contribuyentes por pagar más impuestos, que es comprensible si consideramos que más impuestos no significa mejores servicios. Estas circunstancias explican parte de los motivos por los cuáles, estados y sobre todo los municipios, nunca tienen recursos para invertir en planeación territorial y sobre todo, dar mantenimiento a la ciudad.  Salvo raras excepciones, una imagen común de las ciudades mexicanas son las guarniciones y banquetas rotas, baches en la carpeta asfáltica, mobiliario inservible, señalética degradada, luminarias sin funcionar, parques en el abandono, basura y tiraderos a cielo abierto, arbolado raquítico o moribundo, patrullas carcachas, policías sin equipamiento adecuado para prevenir el delito, jardineros incapacitados y sin equipo apropiado para conservar áreas verdes y un enorme etcétera. Otro problema es que los valores catastrales (base de las tablas de valores unitarios para el cobro del predial) están muy por debajo de los valores de marcado, lo que aunado a la desactualización del padrón de contribuyentes, a la cultura del “no cobro” del municipio y del “no pago” del ciudadano, hacen que los municipios nunca logren recaudar lo mínimo para invertir en mantenimiento y conservación. Qué esperanzas de que inviertan en la adquisición de reserva territorial segura ante fenómenos hidrometeorológicos extremos. Menos esperanza aun para que inviertan en planear bien su territorio.

7. Establecer un esquema adecuado de regulación del mercado del suelo para lograr ciudades compactas y con densidades mas altas, dentro de un umbral razonable

México es el país de la OCDE que menos recauda por predial, y estoy casi seguro que es el país cuya regulación del mercado del suelo es la más laxa. Ambos aspectos están íntimamente ligados. En efecto, y tal como lo han demostrado expertos como Carlos Morales del Instituto Lincoln de Política de Suelo o Ignacio Kunz de la Facultad de Arquitectura de la UNAM, los países (y ciudades) que mejor recaudan impuestos inmobiliarios, son los que tienen una regulación más estricta sobre el mercado inmobiliario. Impuestos prediales más fuertes, el cobro de contribuciones de mejoras, sobretasas a lotes baldíos, impuesto predial base suelo, impuestos al desperdicio urbano, impuesto predial progresivo en el tiempo a lotes baldíos, captura de plusvalías, entre otros, constituyen una forma de regulación del mercado de suelo, cuya aplicación tendría la enorme virtud de incitar a especuladores de suelo a deshacerse de una mercancía (el suelo) que les representa un cargo más que un beneficio; o bien a desarrollarlo, pues les conviene más que dejarlo vacío con impuestos altos. El efecto de esta política fiscal es que habría una mayor circulación de la mercancía “suelo” en el mercado inmobiliario y los precios de los mismos tendería a bajar, facilitando a muchas familias a acceder a un suelo y una vivienda más cercana al tejido urbano.
Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

La otra virtud sería el incremento de los ingresos propios de los gobiernos locales, lo que les permitiría dar mantenimiento y conservar la infraestructura urbana básica. Invertir en mantenimiento y conservación y tener un sistema recaudatorio y de regulación del mercado del suelo adecuado, tendría el efecto virtuoso de elevar los valores de las propiedades, lo que les permitiría a los municipios recaudar aun más sólo por la elevación de los precios del suelo. Para evitar la “Gentrificación” que supone los precios altos e instrumentar una política de vivienda social intraurbana (la nueva orientación del Gobierno Federal), el municipio tendría más recursos para co-invertirlos junto con el Estado, la Federación y Desarrolladores en la adquisición de reserva territorial segura y bien localizada. Se tendría que pensar en un esquema de subsidio al suelo y la vivienda, no sólo a la vivienda como se encuentra actualmente el esquema de subsidios de la CONAVI y los organismos nacionales de vivienda.

8. Simplificar el sistema de planeación de las ciudades y los municipios.

Los municipios cuentan con múltiples instrumentos de planeación que regulan la forma de crecimiento de las ciudades, a saber, programas de desarrollo urbano de centro de población, programas municipales de desarrollo urbano, programas de ordenamiento territorial municipal, programas municipales de ordenamiento ecológico; y más recientemente se han incorporado al abanico de instrumentos de planeación, los Atlas de Riesgo y los Programas de Acción Climática (comentados más abajo). A estos instrumentos de planeación municipal es necesario sumar los de zona metropolitana, los intermunicipales, los regionales, los Estatales y desde luego, el Federal con las grandes directrices.

El planificador y la autoridad se enfrentan a un palimpsesto de documentos y planos no necesariamente congruentes entre sí, incluso que se llegan a contraponer. Este sistema de sumar (no articular) distintos instrumentos de planeación con distintas escalas, distintos alcances, de distintos sectores (urbano, ambiental, de vivienda, de movilidad, hidráulico, etc.) y bajo distintas guías metodológicas, resulta confuso para los municipios y deja muchos huecos para la corrupción. Se requiere un sistema de planeación simplificado y eficaz que resulta por sentido común, más transparente, legitimo y fácil de darle seguimiento, evaluarlo y en su caso, modificarlo.

Los estados de Aguascalientes, el Estado de México y Guanajuato están haciendo algo al respecto al integrar en un solo Código, toda la normatividad en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, ordenamiento ecológico, transporte y movilidad y vivienda. Incluso el Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato (IPLANEG), sugiere la creación de un “Programa de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Ecológico – Territorial y de Vivienda”. Suena muy largo, pero parece conveniente tener un solo instrumento con este nombre, que cuatro con nombres más cortos y desarticulados entre sí.

9. Prevención de riesgos, vivienda y cambio climático: los grandes ausentes en la planeación de las ciudades

En efecto, los procesos de planeación urbana convencionales abordan de manera sumamente superficial estos tres ejes de acción que son estratégicos y que han estado separados de dicho proceso de manera artificial desde hace aproximadamente 30 años. La vivienda se disoció del proceso de planeación urbana cuando se crea la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (hoy CONAVI),  se promulga la Ley de Vivienda y se diluye el papel protagónico de los organismos nacionales de vivienda en la construcción de la misma. Antes de esta transición, el INFONAVIT adquiría reserva territorial, construía y supervisaban la calidad en la edificación de vivienda. Sin embargo, su situación financiera a principios de los 80 y las políticas de ajuste estructural lo llevaron a convertirse en facilitador del proceso de edificación de vivienda como “colocador” de créditos hipotecarios. Este papel de constructor de vivienda fui sustituido por los grandes de desarrolladores de vivienda que, bajo estas “Reglas del Juego”, construyeron millones de viviendas (a veces en zonas de riesgo con la complacencia de autoridades locales), pero no hicieron ciudad. Es necesario elaborar “Programas de Desarrollo Urbano y Vivienda”. La vivienda es el motor del desarrollo urbano. Separar ambos componentes da como resultado ciudades desarticuladas, fragmentadas que no hacen ciudad ni contribuyen a construir ciudadanía.

Por otro lado, hasta hace apenas unos años, se comenzaron a elaborar  los Atlas de Riesgo, cuya utilidad no ha sido explotada en los procesos de planeación urbana. Antes de elaborar un programa de desarrollo urbano, se debería partir de un atlas de riesgo. Hay quienes opinan que un buen programa de desarrollo urbano debería incluir los riesgos y peligros naturales. Yo no me logro pronunciar. Los atlas de riesgo son documentos técnicamente complejos y requieren de un conocimiento profundo sobre topografía, hidrología, geología, edafología, fotointerpretación y otras ramas de la ciencia de la planificación, que difícilmente pueden ser sustituidos por un programa de desarrollo urbano, por eso, creo que es necesario fortalecer la elaboración de atlas de riesgos y obligar a autoridades municipales a actualizar sus programas de desarrollo urbano (y vivienda…) partiendo de este documento.
Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Finalmente, el cambio climático no figura siquiera como uno de los capítulos dentro de los programas de desarrollo urbano. A semejanza de los riesgos y peligros naturales, el cambio climático desarrolló su propia lógica planificadora a través de la figura de los Programas de Acción Climática Municipales (PACMUN), inspirados por los Programas Estatales de Acción Climática. Hoy más que nunca urge perfeccionar los procesos de articulación entre unos instrumentos y otros para que las ciudades logren incrementar su capacidad de prevención y resiliencia frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos asociados al cambio climático. Algunos expertos sugieren que el huracán Ingrid y la tormenta tropical Manuel, son fenómenos asociados al cambio climático y tendremos más de ellos (más intensos y más frecuentes) en las próximas décadas. El último reporte del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático asegura que existe 95% de probabilidad de que el cambio climático sea consecuencia de la actividad humanas. Ese mismo reporte advierte de la velocidad mayor de la prevista del derretimiento de los casquetes polares y los glaciares y da cuenta de la elevación sin precedentes del nivel del mar. ¿Qué estamos haciendo para preparar a nuestras ciudades costeras y centros turísticos? Yo soy un convencido (informado) del cambio climático y de que es la actividad humana la que lo ha inducido. A los escépticos, les diría que con o sin cambio climático, las sugerencias que planteo en este espacio, representarían enormes beneficios para la competitividad urbana, el medio ambiente y la seguridad física (ante fenómenos extremos) y social (ante el crimen organizado) de nuestras ciudades.

10. Movilidad: ausente, pero en proceso de integración a los programas de desarrollo urbano

Otro de los motivos por los cuáles las ciudades mexicanas no funcionan ni son competitivas en comparación a otras ciudades (en particular de los países desarrollados) es por la enorme dificultad de movilidad de su fuerza de trabajo. Esto se debe básicamente a la pésima localización de los grandes desarrollos de vivienda (sistemáticamente en la periferia de las ciudades, lejos de las fuentes de empleo), y a la falta de articulación entre la política de desarrollo urbano (centrada en el paradigma de la representación voluntarista de usos de suelo, densidades e intensidades de uso), y la política de movilidad. El Diseño Orientado al Transporte (DOT) es una solución que debieran adoptar gobiernos municipales en sus procesos de planeación urbana y en particular, de intervención en el espacio urbano. Respecto a la planeación urbana, es necesario otorgar la mayor cantidad de castigos a acaparadores de suelo y especuladores por medio de instrumentos fiscales como las sobretasas a lotes baldíos, impuestos a la plusvalía, impuestos progresivos en el tiempo a quien no desarrolle un lote baldío, entre otros. Como lo mencioné más arriba, esto incitaría a propietarios patrimonialistas que desean conservar “un terrenito”, a incorporarlo al mercado inmobiliario para que un inversionistas lo desarrolle con algún proyecto, incluidos proyectos de vivienda social.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez
Esto permitiría que muchos derechohabientes que adquieren su vivienda periférica, lo hagan en lo sucesivo cerca de sus fuentes de trabajo y disminuiría sensiblemente los desplazamientos y las emisiones contaminantes, además de mejorar la calidad de vida de la población. Respecto a intervenciones en el espacio urbano, es necesario que los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) incorporen elementos de planeación urbana. La introducción de corredores troncales y líneas alimentadoras deben ser planeadas junto con un programa de intervención y mejoramiento del espacio urbano, particularmente intervenciones a favor de los ciclistas y peatones para lograr una mejor integración de las distintas modalidades de movilidad, por ejemplo, la peatonalización de calles, la construcción de cicloestaciones cerca de los paraderos, la construcción de espacios públicos y corredores peatonales, el mejoramiento y ensanchamiento de banquetas, el rediseño de cruceros vehiculares para proteger la integridad física de los peatones, la construcción de rampas para carriolas y sillas de ruedas; pero también la revisión de los usos de suelo, las densidades e intensidades de uso a lo largo de los corredores de transporte y alrededor de paraderos y transbordos. En síntesis, la planeación de la movilidad y la planeación urbana deben hacerse simultáneamente y de la mano.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas, S.C.
twitter: @jczentella